Межбюджетные отношения это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Они строятся на следующих принципах:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• самостоятельность бюджетов всех уровней;
• законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
• объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• единство бюджетной системы;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации. Межбюджетные отношения регулируются.
Бюджетное регулирование это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации четко разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней.
Доходы бюджетов можно разделить на три группы:
• собственные доходы бюджетов;
• доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.
Доходы федерального бюджета
1. Налоговые доходы:
• федеральные налоги и сборы;
• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
• государственная пошлина.
2. Неналоговые доходы:
• доходы от использования государственного имущества;
• доходы от продажи государственного имущества;
• часть прибыли унитарных предприятий, созданных государством, после уплаты ими налогов;
• прибыль Банка России;
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
• доходы от реализации государственных запасов и затрат.
Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
1. Налоговые доходы:
• региональные налоги и сборы;
• отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.
2. Неналоговые доходы:
• доходы от имущества субъектов Федерации;
• доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов Федерации;
• часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Федерации, после уплаты ими налогов.
Доходы местных бюджетов
1. Налоговые доходы:
• местные налоги и сборы;
• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;
• государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет.
2. Неналоговые доходы:
• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
• доходы от продажи муниципального имущества;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.
Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.
Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах:
• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
• ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсии, стипендии, пособия, другие социальные выплаты);
• субвенции и субсидии, юридическим и физическим лицам;
• бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
• кредиты иностранным государствам;
• средства на обслуживание и погашение государственного долга;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• резервные фонды.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации разграничены расходы по бюджетам разных уровней с выделением четырех групп расходов:
• расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
• расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
• расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации;
• расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета:
• обеспечение деятельности Президента, Федерального Собрания. Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
• функционирование федеральной судебной системы;
• осуществление международной деятельности;
• финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
• финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
• государственная поддержка атомной энергетики;
• ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
• финансирование исследования и использования космического пространства;
• содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
• формирование федеральной собственности;
• обслуживание и погашение государственного долга России;
• компенсация государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
• финансирование федеральной инвестиционной программы;
• финансовая поддержка субъектов Федерации;
• прочие расходы.
Расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов:
• государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
• финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ;
• обеспечение социальной защиты населения;
• обеспечение охраны окружающей среды;
• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• развитие рыночной инфраструктуры;
• прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации:
• функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;
• обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;
• реализация региональных целевых программ;
• формирование государственной собственности субъектов Федерации;
• международные и внешнеэкономические связи;
• содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации;
• оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов:
• содержание органов местной власти;
• формирование и содержание муниципальной собственности;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
• организация транспортного обслуживания населения;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
• реализация целевых муниципальных программ;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• прочие расходы.
Одним из методов, бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.
Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субвенция фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока; при просрочке субвенция подлежит возврату, предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.
Субсидия бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.
Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта Федерации.
Система межбюджетных отношений имела целый ряд существенных недостатков:
• Не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета.
• Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов.
• Отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов.
• Не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов.
• Число использованных форм финансовой поддержки было недостаточно и т. д.
Эти недостатки были учтены в постановлении Правительства РФ «О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации» № 862. По существу речь шла о реформе межбюджетных отношений.
Основные цели реформы:
• повышение эффективности управления финансовыми ресурсами Российской Федерации;
• выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
• повышение эффективности социально-экономического развития регионов.
Основные направления реформы межбюджетных отношений:
1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы.
4. Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется по двум направлениям:
а) социальному из Фонда регионального развития на без возвратной основе;
б) производственному из бюджета развития страны на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.
При выделении инвестиций из бюджета развития страны учитывались различия в уровне экономического развития регионов. При этом приоритет отдавался самым эффективным проектам на конкурсной основе.
5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривается законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов Федерации и муниципальных образований, использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований; поступление налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты; внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием; создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.
Условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами Федерации:
• выполнение требований российского бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;
• ревизия бюджета региона;
• контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета регионами;
• использования бюджетов регионов на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
• использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• наличие у региона программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для оздоровления финансов субъектов Федерации. Источники фонда кредиты международных финансовых организаций. Кредиты будут выдаваться на возвратной основе, если регионы активно проводят экономические реформы и успешно осуществляют меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты будут предоставляться бездотационным и низко дотационным регионам.
Кроме средств ФРРФ будут использоваться кредиты МБРР, ЕБРР на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ будет оказывать техническую и методическую помощь по управлению финансами, производить обучение и подготовку кадров финансовых органов и др
Эта эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:
• четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
• наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
• наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
• стабильность всех вышеперечисленных условий.
Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков:
• крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
• непредоставление источников финансирования бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
• централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
• отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
• распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
• перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов Федерации и местных органов самоуправления;
• недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.
Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг: «реальные полномочия реальная ответственность».
Основными путями реализации этого принципа являются:
• сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
• запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования («нефинансируемые мандаты»);
• отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными); переход к системе «один налог один бюджет»;
• реализация принципа «мой доход мой налог», т. е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
• реализация принципа «мой налог моя ставка», т. е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
• снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определения налоговой базы;
• использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
• жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
• сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
• разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
• введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
• формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.
Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечит экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.
