Бюджетный процесс это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс строится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями входят:
• финансовые органы (Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство. Налоговая инспекция и др.);
• органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);
• органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.
Участники бюджетного процесса:
• Президент РФ, Государственная дума. Совет Федерации, Правительство РФ;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• органы государственных внебюджетных фондов;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы (бюджетные учреждения, получатели бюджетных средств).
Органы представительной власти рассматривают, утверждают и контролируют исполнение федерального бюджета.
Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюджеты, представляют отчеты об их исполнении.
Банк России разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.
Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ.
Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям, утверждает сметы доходов и расходов, составляет бюджетную роспись (документ о поквартальном распределении доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств), контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат, представляет сводный отчет об исполнении бюджета, выступает в суде от имени государственной казны.
Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям, составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, контролирует использование бюджетных средств.
Рассмотрим сущность бюджетного процесса на примере федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 мес. до начала очередного финансового года.
Составление проекта бюджета основывается на:
• бюджетном послании Президента РФ;
• прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
• прогнозе сводного финансового баланса;
• плане развития государственного или муниципального сектора экономики.
Одновременно с проектом бюджета составляется перспективный финансовый план на три года, который законодательно не утверждается. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных о социально-экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансовый год. Баланс финансовых ресурсов это баланс всех доходов и расходов. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза на следующий год. План развития государственного или муниципального сектора экономики включает перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации государственного или муниципального имущества, сведения о предельной штатной численности государственных или Муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления услуг бюджетными учреждениями.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем и темп роста ВВП, а также уровень инфляции в очередном финансовом году.
Первый этап формирования федерального бюджета разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана прогноза социально-экономического развития страны на очередной финансовый год; разработка Министерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов. Одновременно Правительство рассматривает предложения об увеличении МРОТ и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы. Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств из бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.
Второй этап формирования бюджета распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комиссией.
Разработка и согласование показателей проекта бюджета завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны, проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов и другие документы, утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.
Проект закона о бюджете содержит основные характеристики бюджета: общий объем доходов и расходов, дефицит бюджета; доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям; нормативы отчислений от доходов в пользу бюджетов других уровней; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; доходы и расходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней; распределение бюджетных средств по главным распорядителям бюджетных средств и другие показатели.
В составе расходов указываются лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов.
В проекте закона о бюджете должны быть даны следующие характеристики государственного долга:
• источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних и внешних заимствований;
• верхний предел внутреннего и внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за финансовым годом;
• предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних и внешних заимствований;
• предел государственных внешних заимствований;
• объемы и перечень государственных внешних заимствований;
• пределы предоставления государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, международным организациям.
Проект бюджета и другие документы вносятся на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации, субъекта Федерации и местного самоуправления. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Эти законы должны быть утверждены до начала финансового года. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то вводится временное управление бюджетом.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы и Президента проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 15 августа текущего года. Проект бюджета направляется Советом Государственной думы или ее председателем в Комитет по бюджету, который дает заключение о соответствии представленных документов и материалов Бюджетному кодексу Российской Федерации. Проект бюджета принимается на рассмотрение Государственной думой или возвращается на доработку в правительство. Совет Государственной думы направляет проект бюджета в Совет Федерации, Комитеты Государственной думы. Счетную палату для внесения замечаний и предложений. Государственная дума рассматривает проект в четырех чтениях.
В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения Правительством в Государственную думу. При этом обсуждаются концепция бюджета и прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов, проект программы внешних заимствований, основные характеристики федерального бюджета (доходы, их распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, дефицит бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). Если проект утверждается Государственной думой, то утверждаются основные характеристики бюджета. Если в первом чтении проект отклоняется, то он передается в согласительную комиссию или возвращается на доработку. При повторном отклонении проекта бюджета в первом чтении Государственная дума ставит вопрос о доверии Правительству.
Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации и размер ФФПР. Государственная дума рассматривает проект во втором чтении в течение 15 дней. Если проект отклоняется во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной думы. Совета Федерации и Правительства.
В третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям по всем четырем уровням функциональной классификации, распределяются средства ФФПР, расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства, программы предоставления средств бюджета на возвратной основе, программы внешних заимствований и т. д. В третьем чтении проект рассматривается в течение 25 дней.
В четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Срок 15 дней. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной думой закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Совет Федерации отклоняет закон, то он передается в согласительную комиссию и затем повторно принимается Государственной думой. При отклонении закона Президентом он передается в согласительную комиссию. Если закон не вступит в силу до начала финансового года, то Государственная дума принимает федеральный закон о финансировании расходов в первом квартале.
Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти организуют исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателей бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех доходов, привлечение и погашение всех источников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.
Уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств, бюджетные учреждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.
Орган, исполняющий бюджет, утверждает для распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств определенного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Получатели бюджетных средств составляют платежные и другие документы для совершения расходов и платежей в пределах, доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.
Расходы бюджета могут быть сокращены. Если финансирование из бюджета сокращается не более чем на 5%, то ввести режим сокращения расходов может руководитель финансовых органов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше, чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов могут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления. Если финансирование сокращается более чем на 10%, то орган исполнительной власти представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.
Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществляется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при не целевом использовании бюджетных средств).
Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом изменения в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.
Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.
Размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.
Если лимит бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки расходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.
Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в законодательный орган, контрольные органы и Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждает законодательный орган.
Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря.
Контроль за исполнением бюджета осуществляют законодательные органы.
Существуют следующие формы контроля:
• предварительный в ходе обсуждения и утверждения проектов законов;
• текущий в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодательных органов власти);
• последующий в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Финансовый контроль осуществляет Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Законодательный орган субъекта Федерации, местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его должностных лиц.
К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры.
Применять эти меры имеют право руководители органов Федерального казначейства и их заместители.
Основаниями для применения вышеназванных мер могут быть:
• неисполнение закона о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств;
• не перечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами;
• не перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям;
• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях лимитам бюджетных обязательств;
• предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.
В соответствии с Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов РФ № 35-н, руководители управления Федерального казначейства по субъектам Федерации имеют право применять следующие меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:
• списывать в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, а также подлежащие возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;
• списывать в бесспорном порядке суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;
• взыскивать в бесспорном порядке пени (в размере 1/3, ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, и уплату процентов за пользование этими средствами;
• взыскивать штрафы за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возмездной и возвратной основе и др.